曾被视为代价高昂的失败，产业政策正卷土重来——由中国引领

几十年来，除了所谓的“亚洲四小龙”之外，国家主导的产业政策在很大程度上被认为是代价高昂的失败而备受诟病。

例如，世界银行在1993年关于所谓“东亚奇迹”的报告中称，要复制新加坡、韩国、香港和台湾等地的成功，需要宏观经济稳定和低通胀等先决条件。报告断言，这些条件“是如此严苛，以至于其他发展中经济体的决策者在寻求遵循类似道路时常常以失败告终”。

如今，世界银行已承认其先前的建议经不起推敲。事实上，该行还在今年三月发布了一份题为《面向发展的产业政策：21世纪的方法》的新出版物。

有观点认为，当前的全球经济格局对产业政策更为有利。例如，宏观经济政策管理质量比以往更高，部分原因是教育水平的提高，而且通货膨胀也普遍更为温和。

随着产业政策再度盛行，争论的焦点已从政府是否应该干预，转向如何以最佳方式进行干预。这意味着每个国家都应将产业政策纳入其政策工具箱，尽管它很少能成为改变经济格局的关键因素。

这一信息正日益受到全球各国的重视：世界银行一份2026年的评估报告在审视了183个国家的增长战略后发现，所有这些国家都利用政策来扶持至少一个行业。

津贴水平创2009年以来新高

经济合作与发展组织（OECD）最新的“制造业产业群与工业企业产业津贴数据库”为这类政策的日益普及增添了新的证据。

这份于6月1日发布的报告发现，2024年的产业政策津贴达到了自2009年以来的最高水平。当时，津贴的增加是由国际金融危机所推动的。

具体而言，2024年的产业津贴占企业销售收入的1.3%，是有记录以来的第二高水平。按货币价值计算，这相当于1080亿美元。

从行业来看，在15个行业中，按占企业销售收入的百分比计算，太阳能光伏板、半导体、铝、钢铁和造船业是获得津贴最多的前五大行业。

经合组织的数据还凸显了亚洲，特别是中国，在塑造产业政策观念转变方面所起的领导作用。在2005年至2024年间，中国公司获得的政府支持平均比经合组织国家的公司多三到八倍。

原因之一是中国国有企业在该国扮演着重要角色。经合组织发现，平均而言，当国家持有这类企业超过25%的股份时，这些公司获得的津贴比私营公司更多，尤其是通过直接拨款的方式。

这部分是由于这些企业通常属于重工业，更依赖债务融资和低于市场利率的借款。

这类产业津贴不仅在提振国内生产，也在塑造全球市场。经合组织的研究表明，得益于这些政策，在2005年至2023年间，相关公司的市场份额增长了约22%；而在中国，这一数字接近60%。

这些数据凸显了为何人们对所谓的“中国冲击2.0”日益担忧。这也将是本月在法国举行的七国集团（G7）领导人峰会的主要议程之一。

为此次重大会议提供背景的还有近期一系列研究，其中包括美国商会五月份的一份报告。该报告认为，在本个十年的后半段，G7国家整体面临制造业产业群竞争力持续受损的风险，损失可能高达6500亿美元。

这相当于他们制造业产业群出口额的约12%。如果中国继续以目前的速度增长，到2030年，这部分出口额可能会直接受到中国市场份额增长的冲击。

另一份推动这场辩论的报告是欧洲改革中心在五月发布的《中国冲击2.0：德国自满的代价》。

报告强调，中国的总出口量增速是全球贸易增速的两倍多，并呼吁欧盟加强其政策工具箱，以捍卫化工、电池、清洁技术和半导体等关键行业。

对发展中国家的警示

尽管全球各经济体和政府现在可能更愿意实施产业政策，但世界银行的报告并非没有警示。 

首先，即便在理想条件下，这类干预措施带来的平均收益也仅占国内生产总值的约1%。

毕竟，产业政策不能取代正确的基本政策，这包括健康且受过良好教育的劳动力、可靠的交通和能源基础设施，以及稳健的宏观经济框架。

世界银行也对发展中国家的政府提出了忠告。它警告说，这些国家过度依赖关税和津贴等粗放的产业政策工具，而往往忽视了发展人力资本等更为务实和精准的干预措施。

尽管如此，产业政策显然正在重新获得青睐，国家在经济发展中的作用也获得了新的合法性。

作者是伦敦政治经济学院LSE IDEAS的助理研究员