东南亚为何必须为平台工作制定自己的规则

各国政府如何解决平台员工的保障差距，是当前全球劳工谈判的核心。国际劳工组织（ILO）的成员国目前正于日内瓦举行最终会谈，会议将持续至6月12日，旨在为通过数码平台和算法系统组织的工作制定治理标准。

一旦通过，这项名为《平台经济中的体面劳动公约和建议书》的提案将成为首个直接针对平台工作的国际劳工法。

国际劳工组织的会谈正值一个关键时刻，通过自由职业者门户网站和零工应用程序赚取收入的人数正在迅速增加。世界银行估计，全球有多达4.35亿工人（占全球劳动力的12.5%）依靠零工获取收入，预计到2030年，这一数字将超过10亿。

在东南亚，零工经济雇佣了超过4000万人。随着平台工作日益深入地融入该地区的数码经济，为工人建立基本保障并就此促进更广泛的区域合作，其必要性显而易见。

问题在于，一个旨在适用于德国、加纳和菲律宾等结构迥异经济体的单一全球标准，是否是实现此类保障的正确工具。

在“全球北方”，决策者主要关注的是防止非正规的用工安排扩展到正规经济中，从而侵蚀现有保障，或加速将工作外包给“全球南方”经济体。

而在“全球南方”，情况则大不相同，数以百万计的工人依靠非正规工作来获取正规经济可能无法提供的收入。

国际劳工组织估计，非正规就业占南亚总就业人数的约86.6%，在东南亚则占69.3%。在柬埔寨，约88%的劳动力属于非正规就业，而在泰国，这一数字约为63%。

对于这些经济体的工人来说，平台工作相较于毫无基本保障的非正规劳动是一种进步。这一区别对于如何设计监管至关重要。

市场的结构性差异

采用普遍主义方法的缺陷，已在近期关于欧盟《平台工作指令》在更多样化的国家背景下能在多大程度上保持其有效性的争议中有所体现。

于2024年通过的这项欧盟法规旨在让更多平台员工更容易被重新归类为雇员，其方法是将证明其合同关系并非雇佣关系的举证责任转移给雇主。

采用普遍主义方法的缺陷，已在近期关于欧盟《平台工作指令》在更多样化的国家背景下能在多大程度上保持其有效性的争议中有所体现。

于2024年通过的这项欧盟法规旨在让更多平台员工更容易被重新归类为雇员，其方法是将证明其合同关系并非雇佣关系的举证责任转移给雇主。

但一个以雇佣关系重新分类为导向的标准，预设了一个一边是具有实际意义的正规就业的二元体系。在许多不存在这种二元对立的经济体中，强制推行严格的分类规定可能会产生事与愿违的后果——平台退出某些市场，工人失去收入来源，保障差距进一步扩大。

事实是，东南亚和其他发展中经济体的劳动力市场与欧洲和北美的劳动力市场有着根本性的不同。

政策挑战在于围绕这一现实建立保障，而不是立法去反对它。一些东南亚国家的政府已经展示了立足本土、合乎需求的法规可以是什么样的。

新加坡的《平台员工法》于2025年1月生效，提供了一个有用的参考。该法案为平台员工引入了一个独特的法律类别，其定位介于雇员和自雇人士之间。

该法案还规定了工伤保险的覆盖范围，用于退休和住房的养老金缴款，并为平台员工通过平台工作协会获得代表权建立了一个正式框架。

它刻意没有将平台员工重新归类为雇员。这种方法将社会保障与雇佣身份脱钩，在扩大有效保障覆盖面的同时，没有干扰使平台工作易于参与且灵活的运营模式。

马来西亚也采取了类似的路径。《2025年零工工人法》于2026年3月生效，该法扩大了强制性社会保障的覆盖范围，提供职业安全与健康保护，并为平台和非平台领域的零工工人建立了结构化的争议解决程序。

值得注意的是，该立法覆盖了160万工人，同时保留了灵活性作为这种工作模式的一个决定性特征。

马来西亚人力资源部长 Ramanan Ramakrishnan 将该法案描述为该地区建立公平和可持续零工经济的典范，尽管现在判断这些保障将如何实施还为时过早。

这两个框架都有一个共同的设计逻辑——保障措施旨在平衡工人福利和经济参与这两大优先事项，并具备内在的灵活性，能够随着平台经济自身的变化而发展。

与此同时，正在进行的讨论表明，这种平衡在实践中仍在摸索之中，这也凸显了持续评估和调整的必要性。

欧盟指令的局限性

与此同时，作为与国际劳工组织全球提案最接近的先例，欧盟的《平台工作指令》尚未完全实施。成员国必须在2026年12月前将其转化为国内法，而这一过程已经产生了显著的差异。

该指令将雇佣关系判定中的“控制和指导”定义权留给了各成员国的现行劳动法，因此其在27个司法管辖区的实际效果将有重大不同。该框架在自身尚未建立起成功先例之前，就已被推向全球。

即使是该指令的倡导者也承认其局限性，他们指出，指令给予了各国立法者广泛的自由裁量权，并且存在成员国可能引入薄弱执法机制的风险。

如果在一个拥有共同法律基础设施和数十年劳动法协调经验的单一经济集团内部实施起来都如此复杂，那么将其基本逻辑推广到劳动力市场条件截然不同的经济体的主张就值得仔细审视。

要使国际劳工组织的公约成为国内监管的有用参考，它必须是基于原则而非指令性的。如果该标准得以通过，它可以在算法透明度、数据权利和跨境平台问责制等特定问题上为各国政府提供有用的参考——在这些领域，多边框架可以增加真正的价值。

必须谨慎行事，避免将国际劳工组织的公约变成一个生硬的工具，强制推行为不同时代设计的雇佣法律。

对东南亚而言，一个更具前瞻性的做法是，该地区的决策者将国际劳工组织的进程视为众多参考意见之一。

区域对话，包括借鉴新加坡和马来西亚等国政府不断发展的经验，以及与包括工人、平台和公民社会在内的所有利益相关方进行磋商，都是同样合理的监管设计来源。

如果建立在自下而上的基础上，东南亚的劳动力市场治理将会更加持久。

作者是 Access Partnership 的亚太区及经济战略主管，该公司是一家专注于前沿技术和产业转型的战略咨询公司。