不管各方对错如何，把事情摆平就是官员的水平，只要搞定就能换来稳定。因此，现代公共行政所提倡的公平、正义和效率等等，均不是地方官考虑的因素。
习氏治理的成效如何？许多观察者有不同的看法。自习近平2012年11月当选中共中央总书记以来推出一系列新的政策和举措，习的公共治理思路明显与前任不同。有些人认为习氏政左经左，许多政策和举措是重复毛泽东时代的治国思路。腐败和吏治问题在当今中国已是焦点中的焦点，因此习氏强力反腐和大力整顿吏治获得一些民众的支持。政左经左之后带来媒体自由的后退和舆论的强有力控制，一些人认为这是值得付出的代价。而其他观察者则认为目前的公共治理指导思路不完善，事实上还是顺着邓小平的思路“摸着石头过河”，特别是近年来，一些公共政策的失误在短期内造成许多震荡，因此，目前很难评估习氏公共治理的成效。比如2015年，股市发生较多负面事件，内地股市的熔断机制推行不到一周就终结生命，此举在市场上造成极大的恐慌，也令人质疑高层管治能力。
笔者近年在内地的调研也一直思考以上的一些问题。不过，这一两年的调研让我更加关注一些吊诡的现象。比如人们如何看待习氏治理？笔者发现，内地官员、民众、企业家对当前政权的治国思路及公共治理的理解是大相径庭的。一些官员认为他们已经官不聊生，一方面，官方的一些政策（比如“八项规定”）等限制了官员施展手脚的空间；另一方面，民众的维权意识的兴起也给政府的施政带来障碍。比如笔者在福建时听到一则故事（福建省委党校教师王利平从另一渠道也听到同一故事，并在一篇近文中提及）。
这故事发生在福州一偏远山区，涉及的是“两死一伤”事件。农村的两邻居关系不和，时而有一些争执和吵架。其中一家村民养了三只鸡，而隔壁那家养了一条狗。有一天，这狗突然袭击三只鸡，咬死两只鸡，伤了一只。邻里这种小事因为双方的积怨而事态升级。鸡的主人认为这三只鸡是种鸡，因此邻居要赔偿3000元人民币。乡镇的干部介入调停，认为300元就可以解决争议，无果而终。此后鸡的主人上访到上级政府，不仅投诉邻居还同时批评当地政府办事不公。上访者一路上访到了北京，乡政府因此被上峰严厉批评，要求到北京领回上访者，费用一切由乡政府承担。乡政府最终替狗的主人赔偿鸡的主人3000元。据说，这故事还没有结束，狗的主人也认为乡政府的处理有不妥之处，也加入上访行列。
现行官员管理制度有问题
这故事是笔者从基层政府官员处听到的，上述王教授也听到相同的故事，因此应该是在该地有一定影响力的故事。基层官员直率地说，现行的官员管理制度有问题。他们中间流行一句话，“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”。也就是说，不管各方对错如何，把事情摆平就是官员的水平，只要搞定就能换来稳定。因此，现代公共行政所提倡的公平、正义和效率等等，均不是地方官考虑的因素。
这官员还介绍了另一例子，一位大学毕业不久的年轻人负责政府网站上留言的回答。有位市民留言问一段断头路（在内地的方言中也称死巷或者尽头路）什么时候可以打通？工作人员误解询问者的意图而回答说这路段会由水泥路改为柏油路。该市民见到此答非所问的回复非常生气，写信给当地的省委书记，说政府官员是“神”回答。省委书记要求下级政府责成查处。最终的结果是，负责答复的工作人员开除职位，而分管副局长受到警告处分，局长受到通报批评处分。
这么说来，好像官员是“官不聊生”，民众可以随意“欺负”官员。2012年，习近平上台后提出影响深远的“八项规定”，要求政府领导干部多同群众座谈，多到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去。要求官员厉行勤俭节约，遵守廉洁从政的有关规定。之后，许多地方的纪检部门进行八项规定的检查。如果在官员的车上搜查出一些名酒，这些官员就会被通报批评甚至就地免职。而一官员因为吃豪宴被围观甚至要向群众下跪求饶。
多做多错少做少错
这位官员在求饶曝光之后被免除相关的政府职位。有趣的是，后续报道发现，这个官员身兼三个正处级、一个副处级职位，而当时被罢免的则是最低阶的副处级职位，因此，此人还可以行使公权力。而上述八项规定提到官员的外访中一般不安排中资机构、华侨华人、留学生代表等到机场迎送。现实中，各种迎来送往还是照常进行。而领导人的报道等仍然占据媒体的重要版面和时段，而八项规定则要求压缩相关报道的数量、字数、时长。
从笔者获得的一线访谈资料来看，习氏治理（特别是八项规定为主的治吏措施）是起到一定的作用。政府的行为也更为收敛、甚至可称为收缩。官员们说，多做有可能多错，因此宁愿少做少错。有些人甚至认为这是导致当前中国经济整体下滑的重要原因。与此同时，笔者也发现，政府的首长们更加重视国家的财政收入。一些县委书记、县长首要的工作重点还是招商引资，向上争取资金，然后提高当地的政府收入。一些地方政府互相攀比，甚至还向企业借债完成税收目标，以此能够获得更多的可支配的财政资源。在这种压力下，确实有不少中层及高层级的公务员因此离职或者转入企业工作。
从企业家的视角来看，特别是笔者接触的民营企业家，现在的营商环境相当不理想。一是地方政府关心能够直接给当地政府带来税收收入的经营项目。而一些前景不明的创新项目地方政府一概不感兴趣。收益不明、风险较大的企业项目，政府的各种投入若受到质疑可能会影响政府官员的绩效考核及升迁。二是既有的企业（特别是国有企业）迅速做大，而新兴企业很难进入市场。既有的企业有固定的关系网络和运作模式，因此在环境中充满不确定因素的背景下容易维持既得利益。近日笔者在中国北方的一些城市旅行，许多人都提到当地的财团垄断问题。这些财团控制了当地的房地产业、大型零售商店甚至一些休闲娱乐产业，而一些新兴企业则处于自生自灭的境地。三是地方的司法系统的公正程度并没有明显的改善，这对企业增加投入，增加分支机构都有抑制作用。一般来说，地方司法系统清廉、公正，企业进入新市场的动力更强。企业不用担心当地司法系统会偏袒有关系的企业。而当前的情况是，企业碍于整个司法及地方治理环境，在一些新的区域开设新的分支机构或者开户新公司，都要斟酌再三。
中部的一位知名教授跟笔者分享，现在官员普遍的心态是“不求无功、但求无过”。许多公共政策是议而不决。从中南海出来的政令，各个部门开会研究研究，最终没人拍板。而在地方政府层面上，这个现象更为严重。因此开会研究比以前更多，而实际上的拍板和执行却越来越少。
治吏往往从限权开始
从公共管理角度而言，以“八项规定”为首的治吏措施不见得是坏事。从世界银行关于发展中国家公共治理的一些文献来看，一般来说，发展中国家的制度规定相对较少，而且弹性过大，官僚队伍的教育及培训也不足，因此，第一步的治吏往往从限权开始。也就是在明确的制度框架下约束官员的行为，让官员成为制度的“仆人”。中国共产党的“八项规定”不能完全与限权等同，不过也透出类似的政策意图。也就是，政府官员在使用公共资金时要谨小慎微，跟足程序。官员在与民众互动时，要多了解群众的困难并回应他们的需求。这与之前官员习惯于自我中心、拍脑袋做决策有很大的不同。在现实中，习氏治理遇到的困境应该是可以预料的。中国的官僚队伍政治性过强，业务能力偏弱，而且在制度规章缺乏的情况下，多数政府官员是“有权用尽”。现在官员被戴上“紧箍咒”，短期内官员可能不作为或者少作为，长期来看，官员若以制度办事，那整个官僚体制就可以更为完善。
制度建设是习氏治理最弱的一个环节。中国是“文件”治国，数以亿计的文件在公共治理中提起作用。即使是“八项规定”，之前也有类似的规定。而制度所产生的持久约束力是缺乏的。所以文件要不断的重发和被强调。可惜迄今为止，习氏治理没有触及到这方面的内容。比如反腐败贿赂需要系统性修订司法体系的法令和相关制度规定（以保障反对贪污受贿的法律得以有效执行），公务员法及公务员的薪酬体制（以保证公务员维持清正廉洁的生活），这方面的制度建设停滞不前。而另外一些领域，比如行政审批改革也成效甚微。以前许多民众和企业家最担心的就是各种审批和官员的刁难。因此，民众和企业家都养成托关系、走后门来办事的习惯。现在中央层面要求削减审批环节和事项，而地方政府却暗地增加一些环节，甚至一些官员以政策不明朗拒绝发放牌照或者审批一些正常的经营活动。如果是制度化的运作系统，相关的制度都公之于众，民众和企业家可以按照规章来要求政府在限期内办结某些事项。政府官员如果不作为，民众还可以向法院提起诉讼以纠正官员的错误行为。而现在的情况仍然是，官员是许多经济活动的主宰者。官员放行则生，阻拦则死。这种现象应该用法治化和制度化来解决。
《利维坦》（编按：Leviathan是英国的政治哲学家托马斯·霍布斯于1651年出版的一本著作，系统阐述了国家学说，探讨了社会的结构，其中的人性论、社会契约论、以及国家的本质和作用等思想在西方产生了深远影响，是西方著名和有影响力的政治哲学著作之一。）假设认为，如果没有相应的约束制度，政府会无限扩权并膨胀。唯一能对抗政府这庞然大物的是法治化和制度化。这些制度能够自我强化和自我实现。任何一个长官无法改变整个制度。滥权的官员可能对制度中的某些环节进行利已性的修订，不过很快发现其他制度会与已修订的规章出现不相匹配的问题，官员的任期是有限，官员在短期内很难推翻所有的现行制度，制度（特别的好的制度）会自我强化，不断实施下去，直至整个社会认为此制度不再适合于社会发展。习氏治理有很清晰的目标，也有一些策略性的行为，不过，如果没有制度化支撑，这场公共治理就会落入“运动式”治理的下场：人走政息。因此，要想在有限的任期内改革吏治、清除腐败，中国的高层需要认真考虑推行一套可永续的治官措施。在此制度中，官员不需要官不聊生，民众也不需要仰官员之鼻息。整个社会的风气会慢慢正起来，这才能实现所谓的“中国梦”。
作者是香港教育大学亚洲及政策研究学系助理教授，主要研究中央和地方关系及地方治理
