中国聚焦
最近这三个月，中国各地方陆续爆发公众环境维权抗争的群体性事件，据报道，不仅抗争规模超过万人，且抗争时间具有延续性，造成地方政府与公众关系紧张对立。例如7月广东肇庆市禄步镇，发生公众抗议地方政府规划在该镇建造大型垃圾焚烧场事件。
8月江苏连云港市，爆发连续三天的游行抗议，要求政府放弃修建核废料处理厂，后政府表示暂停。9月更爆发曾洩漏有害物质的金属加工厂、国企“紫金矿业”，预计于黑龙江省齐齐哈尔市某片区落户生产，导致公众抗议要求地方政府搁置项目。类似事件，层出不穷。
中国社会正处于转型期，公众参与环境维权抗争事件频发，大多以集体行动形式出现，为自发性、较无组织性的具体利益维权行动，并不具备政治改革之目标。值得关注的是，“邻避”抗争与效应的产生，往往是针对尚未造成实际危害的重大工程项目设施，因恐惧其未来风险而产生抗争行动，也导致城市间陷入“邻避效应”扩散。近年来类似群体性冲突已非少数，例如厦门PX案、广州番禹垃圾焚烧场案、大连PX案、寧波PX案及南通启东排海工程项目案、什邡钼铜案等等。
这些“预防式环境抗争”事件的产生，源自相关利益主体为维护特殊利益、普通公众基于维护自身健康权利及环境风险预防的需求。观察一些地方政府在面对公众环境维权时，往往先是采取消极不作为策略，不予理会，而后甚至可能采取压制行动。这不仅难以保证其公正性及中立性，反陷入利益网络中而与其他各方利益冲突与联合。这些地方官员对污染企业的不作为，却对环境抗争者进行强力的压制，印证紧密的地方政商利益关系共同体确实存在。
中国地方官员的政绩升迁尚未完全脱离“唯GDP论”的评价方式，施政难以摆脱“GDP指挥棒”影响，无法兼顾“经济增长”与“环境保护”。尤其是当政府与企业组成利益共同体时，各以财政收入及企业利润最大化为目标，一拍即合。环境保护充其量只是一个“附带议题”，而非关键性“重要议题”。地方官员往往优先选择高污染、高能耗的重化工产业，盲目追求“黑色GDP”或“带血GDP”，为财政收入及经济发展增长，却以恶化环境污染为代价。
在地方官员政绩与企业效益的结合驱动下，政府在决策过程中未能关注到公众的权益诉求，折射出政府部门在决策过程中欠缺平等参与、资讯透明化；环境影响评价机制欠缺公众参与，及审批制度存在政商勾结贪腐、寻租问题。这种政商利益网络的意义，在于地方政府官员基于财政收入及经济增长极大化目标，为求职位升迁而进行政治锦标赛；企业家则为利润极大化而积极寻求建构稳定的政商联盟关系，以提升企业经营效益。
不少地方官员由于追求经济高速发展及受政绩诱因刺激，当引进重大建设投资项目时，并未能有效与公众进行政策沟通。但当公众展开大规模维权抗争时，地方政府往往也以停止建设项目回应，看似尊重民意然却恶化地方治理困境。这样地方政府将给予公众社会错误印象与认知，无论政策是遵循或是违反公共利益，只要出现民众大规模维权，地方政府就可能会立刻改变决定，形成“不闹就上、一闹就撤”的决策与执行模式，冲击地方政府公信力和正常运作。
不少项目建设存在环境评核制度信息公开及公众参与相互冲突的问题，公众几乎处于不知情状态，并未完成征询民意程序。依据中国政府颁布《环境影响评价公众参与暂行办法》第12条规定，建设单位或者其委托的评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，采取调查公众意见、諮询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式征求公众意见。然这些法定程序，地方政府几乎是行政不作为。
可以说，目前地方政府的治理困境是导致群体性事件频发，且出现维权抗争暴力化特征的重要因素，包括地方政府在利益结构上倾向企业利益的失衡、政府能力危机和信任危机，导致其整合不同利益群体、保持政府中立性及管制性等方面能力的不断弱化；同时，伴随着公众对政府信任程度的下滑，中国公众的环境维权似乎正陷入这样循环逻辑困境：“规划决策不透明、环评立项缺乏公众参与和监督－项目实施－公众集体抗议－项目取消或暂停”。
这样的环境非正义所导致的地方政府公信力，正在逐渐流失中，甚至可能掉入“塔西佗陷阱”。也就是说当地方政府失去公众信任时，即使是惠民政策，也会被解读为是政商勾结、权力与资本结合的剥削政策。
鉴于此，中国政府应积极推动“绿色GDP”指标核算，选择一些重要关键的可持续发展的环境指标，并提高其权重比例，纳入官员考核指标体系。借此将地方政府从经济利益的纠葛中独立出来，扮演公共利益的执行者与经济利益的平衡者角色。同时，提高司法机构的独立性，扮演公正的监督者、调解者或仲裁者角色，方能矫正重经济轻环保的失衡政策。
作者是台湾佛光大学
公共事务学系助理教授
