中国聚焦
中国自2015年1月1日实施了新修订的环境保护法，环境政策走向新的台阶。多年以来，中国环境政策的课题之一就是要解决“有法不依、有章不循、执法不严、违法不究、以权代法”的执法问题，以及如何改善地方环境政策的实效性。关于处理这个问题，在新环保法中，可以看到几点进步之处。其中之一，就是导入了环境公益诉讼制度。
近几年，在中国可以看到并非环境污染和破坏的直接受害者的NGO（非政府）组织通过诉讼，摸索解决环境问题的动向。这些行动虽然受到媒体的关注，但几乎都没得到法院的受理。
2012年民事诉讼法得到修改，2014年环保法也得到修改，这在制度上承认达到一定条件的社会组织（NGO）（在市级以上民政部门登记，专门从事环保公益活动连续五年以上等），可以对环境污染和破坏生态行为提起民事公益诉讼。
但是，中国是共产党一党领导的体制，倾向于限制有可能造成对体制批判的言论和活动，对包括网络在内的个人言论和活动、民间社会组织的活动，在维持社会稳定、取缔间谍活动的角度进行监视。此外，虽然国家对宏观经济进行调控，但地方政府经济增长的愿望强烈，地方权力庇护污染企业的案例也不在少数。
在这样的状况下，环境公益诉讼制度如何实施，能起到多大的作用和其限界，备受关注。笔者在2014年至2016年在北京市、贵州省、山东省等通过相关组织及专家访问调查和研究交流，得知了环境公益诉讼的现状和课题。在此就部分观察成果汇报如下。
根据在中国专门从事环境诉讼的先驱志愿组织——中国政法大学污染受害者法律帮助中心（CLAPV）——代表的研究小组，今年出版的《新“环保法”实施情况评估报告》（王灿发主编，中国政法大学出版社，2016年），2015年在16个省、自治区、直辖市有42起诉讼案件。其中八起由地方检察机关提起的诉讼，除此以外的34起由社会组织提起，其分布情况如下：贵州省（八起）、山东省（五起）、江苏省（四起）、福建省（三起）、辽宁省（两起）、天津市（两起），以及其他10个地区各一起。贵州省案件最多的原因是，在环境问题上，贵州最早成立了专门处理环境问题的法院即生态保护法庭，以及省和地方政府对环境公益诉讼的配合积极。
如上所述，诉讼在全国各地不断地扩展，但原告的社会组织却有很大的偏颇。作为原告，北京组织的最多为20起、地方组织的有11起，北京与地方联合组织的有三起。而且北京只有三个组织。地方组织也只有四地六个组织。达到原告条件可以提起公益诉讼的社会组织，在全国据说有700多个，实际上提起公益诉讼的还不到10个组织。这是因为除了资金、专门人才、诉讼事务能力不足以外，就算达到条件，对环境公益诉讼不感兴趣，或者因为在地方复杂的利害关系，好像对诉讼犹豫的组织也不在少数。
社会组织提起的环境公益诉讼，大都还在等待审理或者在审理的过程中。只有六起已经结束。其中，通过判决执行的，只有福建省对森林破坏的诉讼一起，其他五起（破坏生态环境一起、环境污染四起）均通过调解得到解决。身为环境公益诉讼原告组织的负责人对笔者说：“当然希望出判决结果，但在解决问题的角度来看，也积极回应调解的处理办法”。
另外，在环境公益诉讼中，要求被告停止环境污染和环境破坏的行为外，还要求被告支付恢复原状的赔偿金，通过判决、调解得到了结的事件，由被告支付的赔偿金预计用来充当修复生态费用。但是，这笔费用由谁、怎么来管理和运营的规则还不完善，正处于摸索阶段。缓和原告的条件、导入通过社会组织进行行政公益诉讼等制度上面，依然存在有待解决的课题。
还有，在对国内外的社会组织的监督和管理越发严格的中国的政治形势中，社会组织的公益活动本身如何得到保证？另外，对于党政部门的司法机关的独立怎么发展，发展到什么程度等，不仅限于环境政策。在整个公共政策中，人们需要的信息如何取得？政策和司法程序如何参与等？这些涉及基本制度的应有方式，依然面对挑战。
作者是日本亚洲经济研究所
主任研究员
