陈积敏：罗兴亚人问题与国际难民保护困境

８月25日，武装组织“若开罗兴亚拯救军”（Arakan Rohingya Salvation Army, 简称ARSA）对若开邦各地的30个警察哨所和一处军事基地发动攻击，政府军随即展开对若开罗兴亚救世军的打击。罗兴亚人与缅甸政府之间的暴力冲突引起了国际社会的注意。

据联合国估计，持续已超过三周的冲突已经造成了至少1000人死亡，约38万罗兴亚人逃亡至邻国孟加拉。这一事件已经造成了严重的人道主义灾难。联合国难民署官员表示，现有的难民营已经人满为患，而难民人数仍在不断增加。9月8日，美国特朗普政府就此发表声明，表达了对这一事件的关切，呼吁各方采取行动避免局势升级。

罗兴亚人问题由来已久，却没有引起国际社会足够重视，或主要源于以下几个方面的原因：

一是罗兴亚人移徙主要局限于南亚、东南亚地区，所涉及的国家主要是缅甸、孟加拉、印度、泰国等世界最不发达国家或发展中国家。由于波及地区的有限性，尤其是这些地区并不是主导国际舆论的西方媒体特别关注的地区，因此他们的境况与遭遇，并没有引发国际社会的广泛注意。

二是罗兴亚人身份的特殊性。罗兴亚人，又称阿拉干人，或译洛兴亚人、罗辛亚人或罗兴迦人，是缅甸若开邦阿拉干地区的一个穆斯林族群。他们自称是古代到孟加拉湾经商的阿拉伯人后代，早在公元7世纪就在缅甸居住。在缅甸人民与英国殖民者斗争的过程中，罗兴亚人帮助英国人镇压缅甸佛教徒及其他本国民众，令缅甸佛教信众对罗兴亚人充满了仇恨，至今仍未根本改变。

缅甸政府拒绝承认罗兴亚人是缅甸公民，而是将其视作孟加拉非法移民。从信仰上来说，他们主要信奉伊斯兰，更接近孟加拉，但孟加拉也不接受他们是孟加拉人。从这个角度来说，他们属于无国籍群体。正是因为这些人没有国籍，某种程度上成为了国际“弃儿”，以至于成为一群被遗忘的人。

三是信息闭塞性所致。尽管有部分国际媒体关注罗兴亚人问题，如英国广播公司（BBC），但缅甸政府严格管控罗兴亚人聚居区，与外界隔离，使得该地区成了信息“孤岛”，这也是造成罗兴亚人问题长期未能引起国际关注的一个重要原因。

然而，这个问题不能够一直被忽视下去。一方面，罗兴亚人口较大。目前，生活在东南亚地区的罗兴亚穆斯林大约有110万人。他们的生存境遇堪忧，乃至于被国际社会认定为“世界上最受迫害的少数族群” ；另一方面，罗兴亚人为了寻求自己的身份，已逐渐走上暴力斗争的道路。此次罗兴亚人问题之所以凸显出来，就是因为若开罗兴亚拯救军向若开邦地区警察站发动袭击，并招致缅甸政府的反制，引发大批罗兴亚人逃离居住地。

要注意的是，鉴于罗兴亚人的境况，他们可能会成为伊斯兰国或卡伊达组织等国际极端势力，或恐怖主义势力招募的对象，使得罗兴亚人问题日渐倾向暴力化和极端化。联合国人权事务高级专员扎伊德（Zeid Ra’ad Al Hussein）表示：“持续多年的系统性侵犯人权行为……几乎肯定会对滋养暴力极端主义产生作用。”

从罗兴亚人问题推及开来，可以看出，当前国际难民保护机制存在着重大困境：

一是难民身份认定存在困境。二战后，国际社会对于难民的界定及其保护，尽管有着比较明确的规范（如联合国《关于难民地位的公约》《关于难民地位的议定书》），但在具体操作方面则受到主权国家的明显制约，即主权国家在界定难民身份上具有决定性作用。各国基于利益考量，在不同历史时期或不同难民对象上采取迥异的政策，将国际难民身份认定主观化、工具化，乃至于政治化。

例如，据媒体报道，在印度总理莫迪9月5日访问缅甸之前，出于政治与外交的需要，印度计划驱逐在该国的全部约4万罗兴亚人，其中包括1万6000人已获联合国难民身份。

二是难民保护存在困境。从本质上来说，难民保护主要是由认定其是难民身份的主权国家来实施。然而，各国在难民保护方面的经验与能力差异性较大，尤其是主权国家在接受难民过程中要考虑到民众的反应、国家的承载能力、对难民的融合能力等，这使得难民问题的应对存在地区差异性与不平衡性。鉴于罗兴亚人所涉及国家的发展状况、治理能力等方面的制约性，以及在处理难民问题时缺乏经验，使得罗兴亚人的权利保护状况不容乐观。

三是消除难民诱发机制存在困境。从本质上来说，难民并不是移民。他们不是主动地迁移，而是被动迁徙；其目的不是为了改变国籍身份，而是为了生存与安全。因此，难民身份不是一成不变的，一旦外部条件发生变化，原先对难民构成威胁的因素消除之后，难民应该回到原居地，其难民身份也因此而终止。

从这个角度来说，解决难民问题的关键在于为难民重返提供基础条件。可是，当前国际地缘政治格局正处于深刻变动调整时期，大国博弈、地区冲突、国家动荡等造成的难民数量有增无减，加上可能因气候变化、环境污染等造成的气候难民、环境难民，国际难民从总量上来看呈上升态势。这便造成了一种“供需”矛盾，即难民数量的增长远远超过了国家接受难民能力的增长。

联合国难民署《2016年被迫流离失所者全球趋势》（Global Trends Forced Displacement in 2016）的数据显示，截至2016年底，世界强迫流离失所者达6560万人（1997年为3390万人），难民人数为2250万人，无国籍人为1000万人，而获得重新安置的难民人数不到19万人。此外，当下全球经济增长动能不足，主权国家接受难民的意愿也在下降，更加突出了难民问题的敏感性、复杂性与挑战性。

鉴于上述分析，应对罗兴亚人问题需要主权国家等行为体在思想上与行动上多管齐下，综合施策：第一是国际社会对于罗兴亚人问题应当高度重视，这是促成国际社会形成合力的基本前提；第二是尽快明确罗兴亚人的身份。

这种身份主要包括两点：一、国籍身份，这是从根本上解决罗兴亚人问题的关键一着。二、移民身份，这是应对当前罗兴亚人问题的紧迫任务。在很大程度上来说，罗兴亚人因为政治、历史、信仰等因素而受到挤压或迫害，以至于流离失所，据此可以将其界定为难民。当然，境况不同，移民身份的界定也不同。此前，针对罗兴亚人移徙，部分国家将其视为非法移民。但是，本次罗兴亚人移民潮是在生存环境受到明显威胁的情况下发生的，应当将其视为难民。

一旦确立了难民身份，这便为国际社会依照相关国际制度与规范予以援助和干预提供了最基本的根据。实际上，国际社会也意识到身份认定对于解决罗兴亚人问题的重要性。联合国秘书长古特雷斯表态称：“非常重要的，是给予若开邦的穆斯林国籍，或者至少是其他形式的法律地位，使他们能够正常生活。”

第三是相关主权国家应为罗兴亚人的生存与发展创造基本条件。在国籍身份未能明确之前，各相关国家如缅甸、孟加拉等应展开磋商与谈判，以便为罗兴亚人提供安全住所及其他基础性生活生产资料。从这个角度来说，罗兴亚人的根本解决关键还在于相关主权国家，本着人道主义原则与高度的国际责任担当意识，积极展开协调、谈判，就妥善处置罗兴亚人问题，达成一项具有持续性与可操作性的方案与措施。

不仅如此，国际社会，尤其是大国应为实现这个目标积极斡旋，创造必需条件。2016年9月，联合国成立了由前秘书长安南领导的若开邦咨询委员会（Advisory Commission on Rakhine State），并于2017年3月向缅甸政府提交了应对罗兴亚人问题的最终报告。美国政府也表示将与相关国家的政府加强合作，确保对该问题的关注，并增强相关国家解决这一问题的能力。从这个角度来说，罗兴亚人问题已经不再被国际社会边缘化，这或是该问题得到有效解决的重要一步。

作者是中国国际友好联络会

和平与发展研究中心特约研究员

文章仅代表个人观点

鉴于罗兴亚人的境况，他们可能会成为伊斯兰国或卡伊达组织等国际极端势力，或恐怖主义势力招募的对象，使得罗兴亚人问题日渐倾向暴力化和极端化。