于大勇：全球治理的应时模式

回顾历史，我们发现，但凡有效的全球治理模式，无不例外均与人类当时面临的危机有关。

联合国（UN）可以说是从战争这个人类最大危机的催生而来，因此，战争与和平一直是联合国工作的首要任务。自1945年10月24日成立至今，它在这方面所取得的卓著功勋有目共睹。在它的“和平使命”以及其他计划和行动框架内，二战以来的世界与过去相比变得和平与安全了。在过去几十年里，军事冲突的数量虽然有所反复，但总体来说在减少，规模也在减弱，战争造成的死亡人数也大量降低。

不仅如此，联合国还支持传播并促进那些有利于全人类的理念：在人权方面，它制订了一系列的协议，如《世界人权宣言》《公民及政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》等。这些文件虽然在各国得到的重视不同，但久而久之，它们的实际影响力在逐步增加。

在经济和社会发展方面，联合国通过属下联合国开发计划署（UNDP）参与并制定承认贫穷具有多个范畴的经济发展规划，以及点名呼吁相关国家在2015年前铲除贫困的“千年发展目标”（Millennium Development Goals）。虽然恐怖主义越来越猖獗，内战和自然灾害造成大量人员伤亡和背井离乡，但世界广大地区的人民正在变得越来越健康和长寿；供应、教育、信息、网络和安全均得到不同程度的改善，超过历史上的任何时期。

为了促进公平，国际法院多年来作出了不少开先河的判决和表态。包括国际刑事法院和特设法庭在内的刑法体系日趋成熟。联合国还通过了45份环保协议、13份反恐条约和500多份多边协议，为处理国与国之间的许多领域制定了一系列法律准则和机构。

尽管如此，70多岁的联合国难免会有僵化和不合时宜的现象，内部分歧和利益冲突也比较严重，譬如穷国和富国之间、理事会和全会成员国之间、拥核国与非核国之间、温室气体排放国和气候变化受害国之间、俄罗斯和美国之间及其各自盟国之间、以色列和阿拉伯穆斯林之间、印度人和巴基斯坦人之间、朝鲜与邻国之间等。但联合国一直在努力改进自己，尽可能地适应新的挑战和要求。

联合国目前拥有193个成员国，是最具合法性和代表性的国际机构，因而也是当之无愧的国际事务处理中心，并聚集了一大批专家人才。在《联合国宪章》框架内，全会可以探讨所有问题。也就是说，联合国为其成员提供了一个稳定的议事机制。

但世界不是一成不变的，全球治理的模式也在不断地经受着各种考验。1973年，世界经济在经历了20年的繁荣期后首次出现大的震荡：布雷斯顿森林体系的先天不足导致汇率危机，中东阿以之间的“赎罪日战争”引发第一次石油危机。在犹豫、徘徊、努力了两年后，西方六大工业国（德、法、英、意、日、美组成的G6）首脑认为，只有在联合国之外建立某种非正式对话模式，才能有效地应对危机。随着加拿大的加入，七大工业国（G7）正式问世。在之后的20多年里，这个“富国俱乐部”实际上是西方治理世界的工具，对国际政治产生重大影响，因而也被称为“世界政府”。

上世纪末，亚洲金融危机爆发，造成亚洲许多国家经济严重受挫，社会和政局出现动荡，一些国家甚至因此陷入长期混乱，最后连俄罗斯和拉丁美洲都受到波及。一波未息，一波又起。2008年，美国的次贷危机引发全球性的金融风暴，世界经济频临崩溃。七大工业国发现自己已难以单独主宰世界经济的起伏，希望中国、印度或巴西等最重要的新兴国家也能参与全球治理。在加拿大和美国财长的倡议和德国的积极配合下，二十国集团（G20）的代表于1999年12月在柏林首次开会。一个独立于联合国的新全球治理模式正式登上国际舞台。

成立后的头些年，G20名气不大，G7依然唱主角。后来，随着新兴市场崛起，世界人口、政治和经济的重心进一步发生变化。中国在很短时间内跃居世界第二大经济体；金砖国家（中国、俄罗斯、印度、巴西和南非）的跨国公司已对传统工业国的企业构成严峻挑战，它们的扩张和并购咄咄逼人。无论在金融领域还是在发展合作方面，南南合作都非常活跃。因此，有效的国际治理无法再回避这个变化事实。

当今世界，新的挑战更是层出不穷，譬如金融和经济危机、气候变暖、生物多样性受到威胁、移民潮、大规模流行病和国际恐怖主义等。这些新挑战不会止步于某个国界之外，任何国家都无法独善其身。在这样的背景下，全球治理的核心问题就不应只局限在“必须做什么”上，也应包括“如何做”以及“谁来做”。

联合国虽然具有广泛的代表性，五大常任理事国在冷战时期也的确达成了某种平衡，但同时也可以让任何决议化作泡影，特别在危机时刻，更显得效率不足。G7虽然一度被视为“世界政府”，但其所代表的旧体系日渐式微，西方独家主宰世界显然难以为续。世界亟需一个新的没有一票否决权、但同时有一定代表性和相当影响力的国际架构来应对危机迎接挑战。G20就是在这样的背景下变得越来越重要的。

如上所述，UN、G7和G20均为危机产物，但联合国与“七国集团”和“二十国集团”这两个非正式组织之间既彼此补充，又互为竞争。之所以说“相互补充”，因为它们在全球治理过程中有着不同的分工和侧重点：UN主要关注战争与和平问题；G7和G20更倾力于经济和金融领域。同时，三者又是互为竞争的关系：随着非正式组织的出现，联合国的确有被边缘化的危险。

举个例子，2009年9月24日至25日，G20在美国匹兹堡举行峰会讨论激活经济的措施时，联合国正在370公里之外的纽约举行全会，议题之一也是如何应对全球金融危机的后果。这说明，联合国全会已不足以解决当务之急，反倒是G20匹兹堡峰被舆论视为“全球治理最重要的论坛”。

G7和G20之间的关系也很微妙：“七国集团”当年把“二十国集团”扶上马，本意也是为了给自己寻找一个客串配角。不曾想，配角如今羽翼日丰，并基本完成了反客为主的逆转，成为经济和金融领域最重要的全球治理平台。我们可以从以下数字看出全球权力重心的转移：G20问世之前的1998年，西方工业国和全球新兴国在世界经济中所占的比例分别为44.4%和17.9%；18年后的2016年，两者之间的对比发生逆转，分别为31.09%对31.24%。

在2014年的G20布里斯班峰会上，东道主澳大利亚本可以联手其他西方国家开除在同年3月非法并吞克里米亚的俄罗斯，但这项建议由于金砖国家集团（BRICS）的反对而未能通过。世界力量对比中孰消孰长，由此可见一斑。

如今，G7已从原先的“世界政府”弱化为协调传统西方工业国利益和立场的机构，而BRICS则成为新兴发展中国家的代言人和对抗七国集团的“制衡器”。作为世界第二大经济体，中国在金砖国家中的地位举足轻重。去年7月汉堡峰会之前，默克尔邀请习近平访德，也是为了争取中方的支持，以此来确保峰会的成功。习近平为联欧抗美，履行诺言，带动金砖五国支持东道主德国。

时过境迁，时移世易。曾几何时，G7一直是全球反资本力量的抗议对象，而G20曾被许多人视为“南北对话”平台。看今朝，“二十国集团”也已蜕变为彻头彻尾的“资本沙龙”。这个结论可以从汉堡峰会期间的街头抗议中得到证实。问题是，在金钱统治世界的今天，还有什么不是资本的猎物和市场呢？

对于那些民主自由至上的人来说，“二十国集团”是个非民主怪物，甚至是少数主宰多数的专制机制。不错，G20的与会者中有民选政府的元首，也有集权国家的代表。但如果因为有集权国家在场，一个机制就是非民主的，那联合国岂非最大的专制者？

沙特由一个国王统治，这不是G20的错误。“二十国集团”关注的首先是全球的金融和经济问题，而非价值取向。未来哪一天，G20也许会变成G25或G30，但它演变成价值共同体的可能性微乎其微，因为决定成员资格的是其经济总量，而非国家政体。

无论是UN，还是G7和G20，既然都是全球治理的工具，那它们首先面对的应该是治理的对象。笔者不敢肯定G20会有一个什么样的未来，但能肯定的是：人类今后遇到的问题只会更多不会更少。既然问题在变，解决问题的工具又岂有不变之理？

当今世界，新的挑战更是层出不穷，譬如金融和经济危机、气候变暖、生物多样性受到威胁、移民潮、大规模流行病和国际恐怖主义等。这些新挑战不会止步于某个国界之外，任何国家都无法独善其身。在这样的背景下，全球治理的核心问题就不应只局限在“必须做什么”上，也应包括“如何做”以及“谁来做”。

（作者是德国时评专栏作家）