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特稿
2016年12月19日，缅甸罕见地在仰光召开亚细安10国外长紧急会议，首次主动就国内持续恶化的罗兴亚人危机做汇报和讨论。
随着若开邦武装冲突的升级，罗兴亚难民已上升成为本区域激进主义热点，外溢风险已跨越缅甸内政维安层次，迫使亚细安正视其构成的区域安全威胁。
2016年10月9日，靠近孟加拉边境的缅甸孟都镇数个警岗遭袭击，导致九名警员身亡。缅甸当局相信袭击者是罗兴亚族穆斯林武装分子，于是派出大批军队进驻若开邦北部，展开大规模搜捕与扫荡行动，逾百名穆斯林遭打死，大批穆斯林居民被迫逃难。
孟加拉外交部12月29日说，至今约有5万名罗兴亚穆斯林为躲避缅军镇压而逃到该国。据逃亡的罗兴亚人称，缅军对罗兴亚人聚集的村庄烧杀淫抢。联合国难民署官员甚至指缅军在若开邦对罗兴亚人进行种族清洗，要将他们赶出缅甸。不过，缅甸军方否认滥用武力。
国际社会关注罗兴亚人处境
若开邦的暴力冲突和罗兴亚人的处境引起了国际社会广泛关注。印度尼西亚、马来西亚、泰国等地的穆斯林社群纷纷举行示威，声援缅甸的罗兴亚人。这也在亚细安成员国之间导致裂痕，其中人口以穆斯林为主的马来西亚与印尼都对缅甸当局日益不满。
马国首相纳吉早前公开谴责缅甸领导人翁山淑枝对罗兴亚人的遭遇无动于衷，愧对她所获得的诺贝尔和平奖。他也促请缅甸政府停止残害罗兴亚人。缅甸政府则指纳吉为了个人政治利益而干预缅甸内政，并宣布暂停输送劳工到马国。
印尼则未直接抨击缅甸，而是选择采取柔性外交手法，于12月7日派外长雷特诺与翁山会谈。过后，翁山呼吁就有关问题召开亚细安外长非正式会议。在仰光亚细安外长会议上，多国代表发出警告，指若开邦的暴力冲突对缅甸邻国的安保与稳定构成了外溢风险。
“坚定信仰运动”改变了“游戏规则”
国际危机组织（ICG）上月发布的调查报告指出，当前的若开邦暴力冲突与过去数十年有所不同。去年10月袭击警岗的武装分子来自一个称为“坚定信仰运动”（Harakah al-Yakin）的组织。该组织资金充裕、行动经过良好策划，且与国际恐怖组织有关联，其崛起改变了缅甸政府向来应对若开邦穆斯林受歧视等复杂挑战的“游戏规则”。
“坚定信仰运动”是2012年若开邦发生特大暴力冲突后成立的，由约20名身处沙特阿拉伯的罗兴亚裔领导，其指挥官受过训练，熟悉游击战略。
据悉，“坚定信仰运动”组织领导潜回若开邦北部，招募与训练了数以百计的战士，并策划与展开一系列袭击，目的是“终止对罗兴亚人的迫害”以及为罗兴亚人争取公民权。
伦敦大学东南亚军事历史专家查尼指出，缅军方的镇压行动与翁山的政治立场，可能提高年轻罗兴亚人激进化并加入“坚定信仰运动”等武装组织的风险。
上世纪40年代与70年代缅甸虽曾出现罗兴亚武装组织，但罗兴亚社区领袖一向拒绝暴力。专家指出，目前“坚定信仰运动”虽未获得罗兴亚人的普遍支持，但随着人们对自身权益终有一日会获得政府承认感到越来越绝望，“理智的声音将更难被听到”。
“罗兴亚”可能演变成境外恐怖威胁
ICG指出，罗兴亚人从来不是一个激进的族群，但这样的情况可能正在迅速改变。
缅甸境外的恐怖组织，可能为了各自的利益而渲染罗兴亚人问题。如果缅甸当局不大刀阔斧改革有关罗兴亚人的政策，若开邦的武装冲突可能演变成可蔓延至境外的恐怖威胁。尤其是当前印尼与马来西亚面临宗教紧张与恐袭威胁之际，两地的伊斯兰极端分子可能受罗兴亚人处境所刺激；在泰国南部与菲律宾南部，也都盘踞着活跃的穆斯林武装组织。
更令人担忧的是，伊斯兰国组织近期在中东频失重地后，据说把目光转向了东南亚。该组织可能利用罗兴亚问题在本区域招兵买马，甚至趁势将基地转移到东南亚，在本区域建立另一个“哈里发国”。
早在若开邦局势恶化之前，伊国组织武装分子去年4月份就在网络刊物“Dabiq”中，号召各地穆斯林一起帮助罗兴亚人，并发出警告称孟加拉的伊国组织战士将在缅甸发难。
卡伊达南亚分支“印度次大陆卡伊达”（AQIS）的网络刊物“Al-Balagh”最近也提到缅甸和泰国境内的穆斯林处境，呼吁其他穆斯林支援他们的反镇压斗争。
2013年5月与2016年11月，印尼警方先后挫败了针对缅甸驻雅加达使馆的炸弹袭击阴谋。马来西亚首相纳吉公然指缅政府对罗兴亚人的镇压等同“种族清洗”，这也可能无意中给了激进主义底气。
如今，“坚定信仰运动”已引起东南亚其他地区伊斯兰圣战分子的注意。只要罗兴亚人继续处于受打压状态，他们的处境将继续成为国际恐怖分子的有效宣传材料，足以冲击本区域的稳定与安全。
翁山与亚细安能做什么？
翁山淑枝领导的全国民主联盟政府将结束长达数十年的内战、实现全国和解作为首要任务，但这位诺贝尔和平奖得主在解决罗兴亚人问题上却显得无能为力，甚至被批评对罗兴亚人遭到残酷迫害袖手旁观。
上月底，包括多位诺贝尔和平奖得主在内的23位国际名人联名向联合国安理会发公开信，批评翁山用军事手段镇压罗兴亚人，涉嫌“种族清洗和违反人权罪”。信中称，翁山作为缅甸实际领导人，应拿出勇气、人道精神和同情心，担负起确保罗兴亚人完整与平等公民权的责任。
《经济学人》指出，翁山或许担心若为罗兴亚人发声，将付出巨大政治代价，但如果她继续保持缄默却可能引发更大与更多的问题，包括伊斯兰圣战主义抬头与国家经济发展受影响等。若开邦近期局势恶化显示，她必须对缅甸的种族政策进行反思，并设法抑制仍抗拒受文官政府指挥的军队。
“罗兴亚”形成缅甸政治钢索
其实，翁山也并非对罗兴亚人问题置之不理。去年8月，缅政府委托联合国前秘书长安南领导若开邦事务顾问委员会，帮助调查和解决若开邦冲突问题，并向政府提交有关人道协助、维权与和解、促进发展等建议。缅甸也成立了另一个由副总统敏瑞领导的委员会，以调查10月9日若开邦袭击事件。
日本早稻田大学亚洲太平洋研究院博士生冯嘉诚指出，由于缅甸大部分实权仍掌握在军方手中，翁山要改革，就必须向军方做出一些妥协，她也必须谨慎以免因“维护”罗兴亚人而违背“主流民意”，否则军方若翻脸而发动政变，缅甸民主进程恐将退回原点。
按照2008年宪法，有关国防与边境安全的三个关键部门仍继续保留给军方主管，因此民选政府纵然执政，罗兴亚人的处境也未能有改善。
入列亚细安议程 不再是禁忌
泰国《民族报》评论指出，基于根深蒂固的政治因素，现在要承认罗兴亚人为缅甸公民或许还是不可能的任务，但在最低程度上，翁山应设法保护他们免受歧视与暴力。
有批评者认为，上月19日的亚细安外长紧急会议令人失望，各国并没有就解决罗兴亚人问题上可扮演什么角色，或下来可采取什么后续动作提出具体方案。翁山会上只是就若开邦局势做出说明，重申缅甸政府解决问题的决心，并强调一切努力需要时间才能见效。缅甸在会上承诺允许人道主义救援进入若开邦，但没有定下时间表，或说明亚细安各国能提供怎样的援助。
许多分析则认为，那次会议至少是正确的一步，因为那是缅政府首次承认罗兴亚问题的严重性，并就此召开了区域会议；换言之，一直被视为禁忌的罗兴亚问题终于提上了亚细安议程。 南洋理工大学拉惹勒南国际关系研究院非传统安全研究中心人道主义救援和减灾项目高级分析员桑吉塔说，此次仰光会议显示，寻求解决方案须让多方利益相关者参与，缅甸显然希望通过亚细安来达成这个目标。
基于互不干涉的原则，亚细安多年来对罗兴亚难民问题保持沉默；但随着亚细安从一个组织转型为“有关怀和分享精神”的共同体，亚细安不能再漠视这个对整个区域都有影响的毒瘤。
公民权是罗兴亚问题根源
尤索夫伊萨东南亚研究院亚细安研究中心研究员黄氏河认为，亚细安应善用游说与促进互信等柔性手法来介入罗兴亚问题，并持续施压，要求缅政府为解决问题根源——罗兴亚人公民权问题，寻求一个持久方案。
冯嘉诚指出，就短期而言，国际社会与缅政府或许可考虑先完善外逃罗兴亚难民的短暂居留机制及检讨收容人数上限，待缅政府落实安南等人的改革建议后，才有序地遣返难民。否则，若过度向缅甸施压，只会招来当地民族主义情绪反弹，弄巧反拙。
他认为，罗兴亚问题涉及族群政治、政治势力利益集团、历史认知等长期因素，最终必须通过缅族人接纳罗兴亚人的身份才可真正解决，这是个漫长的过程。缅甸从威权体制过渡至半民主体制尚且花了半世纪的时间，解决罗兴亚问题绝不会更轻松快捷。
罗兴亚人是原住民？非法移民？
“罗兴亚”（Rohingya）这个词以及这个族群的由来与定义，本身就是极具争议性。
缅甸若开邦的前身是独立的“阿拉干王国”（Arakan），1784年被缅甸兼并。根据历史记载，阿拉伯穆斯林早在公元8世纪便居于阿拉干，罗兴亚人因此认定他们的祖先，早在千年前就已在若开落地生根。
然而缅甸政府与人民认为，若开邦的罗兴亚人，是殖民时期或之后才来到缅甸的孟加拉人后裔，因此至今都不承认有“罗兴亚”这个种族，更不承认“罗兴亚”这个有族裔意义的词，而称他们为外来的“孟加拉人”（bengalis）。
1826年，缅甸将阿拉干割让给英属印度，当时英国人为增加劳动力而引进大批孟加拉移民，许多若开族被赶出家园。
二战期间，罗兴亚人站在英国一边，而若开族则和缅族一起反抗殖民统治，双方之间冲突频发。二战后，英军之前组建的孟加拉人部队拒绝将抢占的土地归还给若开人，并组建了“穆斯林解放组织”（MLO，后改名为穆斯林圣战党，Mujahid），试图将若开邦并入东巴基斯坦（即现在的孟加拉）。
1948年缅甸独立后，阿拉干回归缅甸，成为若开邦。穆斯林圣战党要求成立自治的穆斯林邦不果后，开始向联邦政府发动伊斯兰圣战。
1962年缅甸军政府上台后，对罗兴亚人采取强硬立场，发动了几场平息穆斯林圣战的清剿行动，并在1977年展开旨在区分与排除外国人的“龙王行动”，使罗兴亚人的人身与行动自由严重受限。
缅《国籍法》视罗兴亚人为非法移民
1978年，超过20万罗兴亚人在缅甸军方的镇压下逃到孟加拉。1982年，缅甸颁布《国籍法》，将所有英殖民时期移居缅甸者列为非法移民，包括所有罗兴亚人。
2011年登盛领导的半文官政府接替军政府上台后，采取了一系列政治改革措施，但继续漠视罗兴亚人处境。登盛甚至曾告诉联合国，缅甸不可能接受罗兴亚人，要解决罗兴亚人问题唯有将他们送到难民营或把他们送到愿意接纳他们的第三国家。
2012年，对立多年的若开邦佛教徒与罗兴亚人再度爆发大规模流血冲突，100多人死亡，其中多数是罗兴亚人，大批穆斯林惶恐外逃。
2016年10月，罗兴亚武装组织“坚定信仰运动”袭击孟都镇警岗，杀害九名警察，缅军随后展开大规模镇压，引发另一波罗兴亚人逃亡潮。
受迫害最严重少数民族 罗兴亚人入列
据估计，目前缅甸境内约有130万罗兴亚人，海外则有150万。他们由于文化和信仰不同，加上被视为外来侵入者，数十年来备受歧视打压，没有国籍、行动自由受限，房屋和土地被没收，是世界上受迫害最严重的少数民族之一。
若开族普遍认为，罗兴亚人是对他们民族身份的威胁，以及与他们争夺有限经济资源与政治权力的竞争者。他们担心，如果罗兴亚人获承认为一个民族并获得公民权，若开邦的土地将被他们“瓜分”。
民盟若开邦议员登貌就曾说：“我对任何宗教或族群都没有意见，但我不会接受家乡的任何一寸土地成为罗兴亚土地。”
缅甸宗教事务与文化部上月宣布，当局展开一个历史研究，要依据历代历史学者的论述，以证明罗兴亚人并非缅甸原住民。
