反毒战争、脱美亲中、用脏话骂遍欧美领导人等行径，大抵是读者眼中菲律宾总统杜特尔特让人感到恼火的地方。不过，现时菲律宾政客十分关注的，却并非这些问题，而是近年国内舆论谈得面红耳赤的cha-cha，即修宪（Charter Change）议题。


去年年初开始，杜特尔特委任修宪咨询委员会，7月把修宪建议书呈交国会，作为修宪草案的雏形。同年9月，前总统暨现任国会众议院议长阿罗约夫人联同21位议员合力拟定修宪草案，并在12月完成众院三读，待参议院通过（注：须获得四分三参议员支持），便能够附诸全国公投，可能成功首次修改目前这份由1987年沿用至今的宪法。


讨论修宪的初衷，始终无法摆脱菲国政坛一个老掉牙的问题：到底当下菲律宾正在实施的“单一制”模式，是否是窒碍菲律宾发展的元凶？


1987宪法列明菲律宾是“单一制”国家，意味权力中心集中于马尼拉都会区，法律、资源供给、征税等项目均由中央说了算。纵使菲律宾政府后来多次尝试推动下放权力，透过“去中心化”加强地方省镇行政单位的自治能力，但这些单位只是获得开支自主权，征税权限仍受中央指挥，部份边陲城市更需要依赖中央施予援助才能勉强撑过去。简而言之，在“单一制”之下，中央地方权力架构仍然处于不对等的状态。


其次，权力下放并没有一如倡议者推销所指，能够有效促进地方民主。反而，这种吊儿郎当的关系令中央地方之间的界线暧昧不清，鼓吹赤裸裸的利益输送。总统利用他掌管预算案的权力轻易调配资金，挑选个别关系友好、影响力较广泛的政治家族，向后者负责的地方行政单位提供额外资源，换取他们的国会代表赞成中央政府的草案。


源自中央的资源为政治家族提供资本，让他们能够买通地方选民的民心，延续其家族王朝；对总统而言，这种暧昧关系则保持其施政顺畅，甚至可以为其继任者铺路，确保这些家族在大选中将会投票报答“恩情”。（注：宪法限制每名总统只有六年任期，不得连任）


置身于权力边陲的地方及族群，经常被提醒“单一制”象征着中央向地方欺压、殖民者压迫少数的符号图腾。南部棉兰老岛的摩洛人（Moros）和北部吕宋岛科迪勒拉（Cordillera）的伊哥诺特人（Igorots），无论在文化、历史、宗教信仰，都与主流菲律宾人存有不少差异，然而经常代表天主教的中央往往主宰决策过程，漠视这些边陲的感觉，屡屡激起矛盾冲突。


摩洛族发起的武装组织从60年代开始多次与菲律宾军警交锋，务求中央政府妥协承诺高度自治，任由摩洛人自行决定“摩洛国”的内部事务。包括杜特尔特在内的论者认为，唯有通过联邦制承认“摩洛国”属于自治州的地位，才可化解多年来的内战纷争。


关于“联邦州”对“单一制”的优劣比较，实在不是一个新课题。阿罗约执政期间（2001年－2010年）便多次发起修宪改制的讨论。杜特尔特在2016年竞选总统期间，多番使用“抗殖”论述（注：例如称呼马尼拉作“帝都”（Imperial Manila）争取边陲城市、新兴中产阶层的支持。


对这些支持者而言，马尼拉都会几乎已遭到“贪婪的”政治精英腐蚀，他们置群众利益于不顾。若“联邦制”容许这群受压迫人民推翻暴政，容许各地区单位“自己地方自己救”，容许马尼拉重返“法律与秩序”，那么“杜粉”眼中的“联邦制”自然是个好东西。


但，这份“联邦制”草案就只是平分中央地方权力这么简单吗？


诚然，无论是杜特尔特所属的“民主—人民力量党”（PDP-LABAN）智库建议、修宪咨询委员会、阿罗约夫人的修宪草案以及其余的修宪提案之中，改变菲律宾政治架构成联邦共和制度，都是每份文件的最大共通点。这些草案分别列出地区政府和联邦政府的权限，自动承认“摩洛国”的地位，并且一致承认2016年“南中国海仲裁案”对南中国海海洋地物及权益的裁判结果。


然而，影响力较大的修宪咨委会和阿罗约夫人的文件并没仔细提及菲律宾该如何从“单一制”迈向“联邦制”。以“地区政府”的产生方法为例，阿罗约草案甚至没有说明菲律宾改制后到底会有多少个“州”，相反只是列出地方行政单位可向国会申请“建州”，但设定“地区宪法”的基本责任依旧由国会负责。假设新宪法即时生效，随时只有“摩洛国”一个自治地区。与此同时，中央仍然有效借着国会选举决定“建州”前途，令外间无从分辨“联邦”和一个更全面的“权力下放”之间的区别。


讽刺的地方是，象征摩洛国“迷你宪法”的《摩洛国组织法》，已于去年8月签署生效，而“摩洛国”的新版图也于今年1月透过地方公投表决。既然修宪成功与否无碍“摩洛国”的自治地位，而阿罗约的修宪草案也不会自动促成新的自治地区，那“联邦制”草案的意义究竟为何？


相比其他修宪提议，阿罗约草案最“颠覆性”的条文，莫过于废除参、众议员的连任限制，删去旧宪法一道反对“家族政治”（political dynasties）的条文，以及剔除副总统罗布雷多在过渡期的继任权。如上所言，“家族政治”向来是国会议席的主导势力。有研究显示，有“政治家族”背景的议员佔全国的75%，远远超越美国（6%）、希腊（10%）和泰国（42%）的比例。阿罗约草案废除连任限制，无疑连硕果仅存的、鼓励公正公平选举的“遮丑布”都要撕去，令“家族政治”合法永续，把异见声音（注：罗布雷多来自与杜特尔特及阿罗约“敌对的”自由党）封杀。


事实上，菲律宾多年政经社会分配不均的弊端，是源于“单一制”问题，还是始于中央缺乏行政改革决心，导致部分政治家族能够实现野心延续利益、垄断朝纲？“联邦制”在确立地方财政自主同时，却又可能斩缆切断财困地区对中央经济援助的依赖，会否本末倒置加剧经济问题？


根据阿罗约草案，各地方政府在联邦参议院没有符合比例的代表发声，又会否符合联邦制的公平原则？这个答案相信菲律宾上下寻觅多年仍然苦无铁证。不过，尽管阿罗约在众院投票中以特快车速三读通过修宪草案，但参议院以及民间对“联邦制”的改革方案似乎不愿买账。今年5月的中期选举，正好提供机会让正反双方各显真章。


（作者是日本早稻田大学亚太研究院博士生、香港国际问题研究所东盟研究主任）