赖清德宪改态度似乎倾向内阁制，民进党此次地方选举惨败，这时提出宪改议题，外界以为是流于政治操作，而非关注长远宪政制度成长。
若赖清德提出宪改议题成为执政党接下去的政治实践，距离总统大选已非常接近，恐怕总统大选绑宪法修正复决案，在时间上已来不及。短促抛出修宪实为假议题，因修宪除要有四分之三立委出席院会，尚须获出席立委四分之三同意，后始能启动公民复决。而民进党内部分歧，究竟是采总统制、内阁制及规范双首长制并无党内共识，又如何取得朝野共识再获全民共识。所以应先召开国是会议，广泛讨论后始进行实质修宪。
首先，总统蔡英文宪改理念并非涉及全方位、根本性及结构性改变，为小幅度宪改工程。2017年9月蔡英文在民进党召开全代会中宣示将启动宪改，建立权责相符的宪政体制。批评“18岁公民权”“人权条款”“票票不等值”，已是有高度社会共识的议题，却尚未完成改革。应建立一个权责更相符、分工更清楚、各级政府更有效率的政府体制，打造更完善运作的民主宪政体系。这样抽象模糊的政治主张，既没有涉及政体重大变更，也无涉及国体变动，是一种渐进调适有限的修宪改革。
长期以来，台湾政府体制争议很大，既非总统制、内阁制或双首长制，论者或批评“不伦不类”制、或具“台湾特色”。若采涓滴细微渐进方式修宪，不是一步到位，即可针对共识的部分先行修正宪法，例如18岁公民权、考试院及监察院体制与功能整并等问题，至于总统、内阁及双首长制部分再寻求社会共识。宪政体制改革是大政治工程，应召开宪政国是会议博采众议。
其次，民进党立委曾提出更结构性宪改方案，苏巧慧等41人曾提出修宪案，但国民党强调推动宪改不能触及国土、国号、统独等敏感议题的变更。这显示宪政改革可能突破统独防线，不仅是涉及总统制、内阁制及双首长制、人权议题而已，还存在变更国号、领土与主权范围。若民进党根据《台湾前途决议文》精神进行宪改，中华民国领土与主权就限缩在台澎金马，这样中华民国就是台湾，宪法的“一中框架”便转换成“一中一台”框架。
苏巧慧等人的修宪提案，主张中央政府体制改采总统制、废除行政院，各部会首长由总统任命、指挥，总统是国家元首，并为最高行政首长，考试院执掌改为行政权，监察权改隶立法权，行政、立法、司法三权分立。
由于目前总统采取直选，若是废除行政院采取总统制，则是涉及核心政治结构改变。同时也碰触到变更两岸关系性质，删去“因应国家统一前之需要”“中华民国自由地区”等宪法增修条文内容；与大陆地区间人民权利义务关系，也改为“我国与中华人民共和国”人民权利义务关系。这涉及“两国论”修宪定位，碰触改变两岸现状的红线。
复次，中华民国总统从国民大会间接选举改为公民直选，总统直选已成为公民民主的一环，试图剥夺之再创由国民大会间接选举总统，恐已违反民意及政治实践经验。总统直选却产生虚位元首，如此耗费周章超出人民想象，难以接受。衡诸各国经验，或虽有采内阁制国家政治稳定，而采总统制国家政治趋于不稳，但此并非通则，仍与各国宪政成长经验有关。韩国、台湾、菲律宾、印度尼西亚总统制带来人民高度政治参与；而日本、新加坡在政治上颇为稳定，各有其特色，难以论断优劣。
再者，应明确总统与行政院长权责边界。宪政改革势必要谈双首长制、内阁制或总统制，在偏向双首长制的状况下，行政院长被认为是总统执行长，有责无权，甚少出现满意度比总统还要高的状况。这种双首长制赋予总统任命行政院长，不需要国会同意的权力，具有美国总统制特征；但也吸纳内阁制的不信任投票与解散国会机制。
前总统陈水扁、马英九及现任总统蔡英文，皆设有府院党小组会议，这些直选总统宁可背负违背民意骂名、被批判不遵守党政分际，却也必须成立没有法源的黑机关，甚至总统兼党主席，及成立府院党的政策协调平台。这恰恰显示出“类双首长制”，难以有效运作。
最后，国、民两党提出修宪时机往往流于政治机会主义。当见党的气势微弱，欲振乏力时，则视修宪为政治强心剂；然当国、民两党皆曾掌握国会半数席次，却被动放弃宪改机会。待其政党实力衰退之际，则将修宪视为设定议题，引导舆论利器，启动宪改沦为挽救政治逆势时转移焦点的廉价工具。无论是2014年国民党地方大选落败而提出内阁制，或者是2018年民进党惨败提出国会议员兼任阁员的内阁制，做法皆然。
从美国总统制实施经验来说，最符合孟德斯鸠“权力制衡与分立”原理。由于台湾总统直选多届，在宪政成长经验上，台湾人民已习惯由总统领导国家，无论过去蒋氏父子、李登辉、陈水扁、马英九皆然，人民期待具强领导力的总统带领国家突破政治外交经济困境，故真正符合总统制制度设计，始能改善总统有权无责的现象。
（作者是台湾佛光大学公共事务学系助理教授）
