美国众议院于2月26日以245票赞成、182票反对，通过了阻止总统特朗普所宣布的美墨边境进入“国家紧急状态”的决议案。
2月15日，特朗普宣布美国进入国家紧急状态，以绕过国会为其“修墙计划”筹措资金。虽然总统有权宣布国家进入紧急状态，但国会显然对此并不认同。众议院议长、民主党人佩洛西对此谴责，她表示美墨边境的情况并不构成紧急状态，并表示可能诉诸法律诉讼；参议院少数党领袖、民主党参议员舒默则指责特朗普是在“滥用总统权力”。
就在1月25日，美国刚刚结束了持续35天的政府停摆，如今可能再度陷入政治僵局之中。美国为何频繁陷入政治僵局？此次政治僵局能否顺利化解？
美国之所以频繁地陷入种种“政治僵局”，是因为其制度设计内含冲突基因。从制度工程学的角度来看，总统领导的行政分支与作为立法分支的国会之所以经常形成僵局，是因为存在着以下三重制度根源。
第一重根源是经典的总统制，容易造成总统与国会之间的政治僵局。从洛克提出的立法权、执行权与对外权的分立，到孟德斯鸠的立法权、行政权与司法权的分立，再到美国国父对分权理论的创造性应用，分权理论不断得到发展完善，并最终创造了以权力分立为基础的总统制国家——美国。
在经典的总统制下，掌握立法权的国会与掌握行政权的总统，在权力的来源上同样都拥有强大的民意合法性，两者在职能上虽有分工，但在现实政治中难免磕磕碰碰。
而在经典的议会制（威斯敏斯特模式）下，掌握立法权的议会与掌握行政权的首相（及其领导的内阁）之间的冲突，就没有总统制国家那么明显，因为首相（及其领导的内阁）由立法机关（通常是议会下院）产生并对立法机关负责，通常是由议会选举中获胜的多数党负责组阁，该党的领袖自动地成为首相（或总理）。这样就极大地压缩了议会与首相（及其领导的内阁）之间产生僵局的制度空间。
第二重根源是经典的两党体制，容易造成总统与国会之间的政治僵局。总统制并非造成政治僵局的充分条件，美国政治僵局的多发，还与其两党制有关。美国国父普遍持有反政党的立场，因此在他们所设计的宪法本文中，根本就没有政党的位置。然而讽刺的是，政党最终还是不可避免地产生了。政党的产生，彻底地重塑甚至颠覆了国父的三权分立与权力制衡理论。首先，当行政部门与立法部门同属一党时，制衡理论可能会失效。
正如美国著名宪法学家马克·图什内特所指出的：“组织化政党的兴起，使得麦迪逊的解决方案即使在三权分立体系中也有些过时了。当行政部门和立法部门的成员来自同一个政党时，他们很可能互相支持而不是互相监督。”其次，当行政部门与立法部门分属两党时，又很容易产生政治僵局。严格来说，只要反对党控制国会两院的其中之一，任何时候都可以让政府停摆。因此两党制在很大程度上增加了产生政治僵局的可能。
而在不同的政党体制下，结果可能有很大不同。以美国的邻国墨西哥为例，在宪法正式制度安排上，墨西哥基本上拷贝了美国的总统制。墨西哥联邦政府由两院制的议会、总统领导下的行政部门、最高法院组成，立法、行政、司法三权相互制衡，在政治结构上与美国的三权分立是相同的。然而墨西哥（2000年之前）与美国在政党体制上截然不同，独特的霸权党体制消弭了不同机构（尤其是总统与国会）间冲突的根源。
墨西哥总统可以通过革命制度党来控制所有的权力分支，虽然对国会来说，它在名义上是与总统所领导的行政分支地位平等的立法机关，但由于国会议员与总统领导下的行政人员都属于革命制度党，所以国会议员实际上是把总统当作党的领袖来顺从的，而不是把总统仅看作是行政分支的领导来监督。这样，国会与总统之间就缺乏形成政治僵局的条件与可能。
第三重根源是独特的任期制度安排，容易造成总统与国会之间的政治僵局。美国实行非常独特的“职位任期交错”制度，总统任期四年，众议院议员任期两年，参议院议员任期六年。这样的制度安排同样也体现着制衡原则，可以确保一次选举胜利不会导致某个政党对所有权力分支的控制。但缺陷也同样明显，就是会造成总统与国会经常分属两党，进而加剧总统与国会之间的政治僵局。
在不同的任期制度安排下，结果也可能大为不同。如果总统与议会选举任期相同，并且总统选举与议会选举同步举行，总统与议会之间的产生僵局的可能性就会极大降低。在这种情况下，在总统选举中获胜的政党，极有可能借势拿下国会选举，因为选民的政治偏好在短时期内不会发生太大变化或逆转，某个政党（或政党联盟）赢得了总统选举，就很容易拿下议会选举，这样就保证了总统与国会都由同一政党控制。
法国总统马克龙在2017年就尝到了同步选举甜头，由他领导的政党共和国前进运动先后拿下了总统选举与议会选举。马克龙的胜利，就是源于法国的总统任期与国会任期相同（五年），并且在同一年举行总统选举（2017年4月至5月）与国会选举（2017年6月）。
制约特朗普
尽管美国的这套制度已经经受了两个世纪的考验，但其会不会在第三个世纪内延续，是布鲁斯·阿克曼在内的许多当代宪法学家与政治学家的担忧。在阿克曼看来，美国总统在过去半个世纪的权力扩张，已经成为美国宪制内的最危险分支。
在谈到发布紧急命令权所带来的挑战时，阿克曼写道：“现代总统已经从国会那里赢得了概括性的法律权力，宣布紧急状态并且采取单边行动以回应各种各样的危机——有些危机是严重的，有些则是琐碎的。总统总是在积极地运用这些权力。他们反复地签发总统令，以探索总统法定权力的模糊边界——而且经常性地越过了边界。”
此次特朗普宣布紧急状态的决定，之所以引起广泛的反对，很大程度上是因为是其跨越了边界。尽管发布紧急状态的权力并非特朗普首创，且1976年制定的《国家紧急状态法》没有对“紧急状态”作出明确定义，但美墨边境的情况是否构成紧急状态，美国国内各方显然没有产生共识，反对者普遍质疑特朗普声称的“边境安全和人道主义”紧急情况是否真的存在。
更深层级的忧虑在于，特朗普正在不断地扩大总统的权力。美国麻省理工学院的黄亚生教授认为：“不同于任何往届总统，特朗普上任后，他不仅仅希望扩张自己在国家政策上的决定权，更希望通过扩张总统权力来保护自己的经济利益和减少法律约束。通过公开讨论自我赦免，特朗普正在变得越来越危险。”
就目前来看，此次围绕国家紧急状态所产生的僵局，很可能不会在短期内得到化解。虽然众议院通过了阻止该紧急状态的决议案，但该决议案还需参议院表决通过。在共和党占多数（53席）的参议院，该决议案要想获得通过，至少需要四名共和党参议员“倒戈”，才能达到所需的赞成票。
因此，可能出现两种情况：其一，因缺乏有效票数，该决议案在参议院没有通过；其二，该决议案获参众两院通过，但被特朗普否决。特朗普日前已明确表态，如果参众两院通过了该决议案，他将行使总统否决权。一旦特朗普否决了该决议案，参众两院均需至少三分之二票数重新通过该决议案。就目前形势而言，参众两院同时形成三分之二多数的可能性几乎为零。
不管上述哪种情况发生，民主党用立法程序制约特朗普的努力，希望都较为渺茫。在无路可走的情况下，民主党人极有可能诉诸司法程序。这样，国会与总统之间的皮球，最终又踢到了联邦最高法院。目前，在最高法院由保守势力占优势的情况下，最高法院很可能与总统站在一条线上，民主党则再次面临不利局面。至于最高法院最终会如何判决，则不光考验着大法官的政治立场，同时也考验着他们对美国政治制度的信仰。
（作者是中南民族大学公共管理学院讲师）
就目前来看，此次围绕国家紧急状态产生的僵局，很可能不会在短期内得到化解。虽然众议院通过了阻止该紧急状态的决议案，但该决议案还需参议院表决通过。在共和党占多数（53席）的参议院，该决议案要想获得通过，至少需要四名共和党参议员“倒戈”，才能达到所需的赞成票。
